政策性农业保险

  (一)农业风险的内容与可保险范围

  农业是弱质产业，其风险可分为四种：

   一是自然风险。即由自然灾害(包括农作物病虫害等)造成的欠产歉收，主要表现为区域性、难以预见性的特点。

   二是市场风险。主要指因农产品市场价格波动导致农民收入的减少。

   三是社会风险。有时又称为行为风险，是指由于个人或团体的社会行为不当所造成的风险。

   四是制度风险。即制度在变革过程中,由于其结果的不可预见性,使制度的实际收益与预期收益发生背离的可能性。

   一般而言，农业保险主要是保前两种风险，即自然风险和市场风险。其中对自然灾害的保险最为普遍和重要。

   (二)政策性农业保险和商业性农业保险的区别

   所谓政策性农业保险是指国家为了实现保护和发展农业的目的，对其实行一定政策和资金扶持的农业保险险种。它与商业性保险有着本质的区别：

   (1)从保险目的上来看，政策性农业保险以实施贯彻政府政策为首要目标，有着明确的公共利益取向；而商业性保险是以赢利为目的，属于保险公司的个体行为。

   (2)从保险形式上看，政策性农业保险既可采取强制性形式，也可采用自愿参保的方式；而商业性保险则表现为自愿和非强制性的特点。

   (3)从保险费的赔偿设计上来看，政策性农业保险通常带有相对固定金额的特点；而商业性保险的保费设计具有对称的、非固定金额的特征。

   (一)我国现有农业风险保障机制不足以保护农民利益，实现农业可持续发展

  目前我国农业风险保障机制主要存在以下缺陷：

   1.农业保险公司经营亏损、导致业务萎缩，承包面积下降。

  1994年1月1日实行了新的财务核算体制，保险业取消了“收益共享，风险共担”的财政兜底政策。出于对自身的经济效益及生存和发展的考虑，作为商业保险公司开始对农业保险的结构进行战略性调整。至此农业保险的险种、机构、从业人员及保费收入不断萎缩，承保面大幅度减少，农业保险发展陷入低谷。导致我国农业保险市场萎缩的主要原因有两个方面：

   首先，农业保险固有的性质与商业保险公司的经营目标之间的矛盾致使保险公司经营亏损，无利可图，难以为继。我国农业的生产经营方式以家庭经营为主，农业风险又具有分散性的特点，其结果必然加大保险业务机构或保险人的经营和管理成本。而个体农户和合作经济组织的经济力量又大多比较薄弱，无力承担高额的保费。这就出现了一面想保而无力保，一面愿保而不敢保的尴尬局面。这就说明，农业保险原本就不适应完全的以赢利为目标的市场化运作。

   其次，农业保险的再保险机制尚未建立。多年来我国主要重视直接保险市场的建设，而再保险市场却发展滞后。特别是在农业保险方面，目前尚无有效的再保险机制，使得风险过于集中在农业保险经营主体自身，难于分散风险。

   2.财政救助和紧急贷款缺少稳定性和风险共担机制。

   在农业保险萎缩的情况下，我国目前对于农业自然风险(包括气候风险和生产风险)，主要采取财政救助和紧急贷款的形式。这些形式存在着以下缺陷：第一，财政救助主要解决受灾农民的基本生活需要，很难解决受灾农民再生产资金的需要问题。第二，财政救助与紧急贷款基本上是现收现支，呈现出临时性的特点，没有一个预警机制，财政预留的资金的多少也缺乏科学依据，当大灾发生时，容易引起财政资金和银行资金的调度困难。第三，对我国这样灾害频繁、政府财政资金有限的发展中国家来说，主要依靠财政救济拨款，会增加财政压力，不利于宏观调控，也不利于保证农业的稳定发展和农民收入的稳步提高。第四，单纯的财政救助缺少风险分担、利益共享机制，会加大依赖性。不利于发挥农户和保险公司积极参与经营管理，共防风险的积极性，致使资金使用的效率不高。

   3.其他与农业有关的风险保障制度发育不足，作用微弱。

   由于我国正处于市场经济体制的建设过程中，农业风险保障机制还很不健全，能力有限。例如农产品期货市场规模不大，农民难以加入操作；农村最低生活保障机制不完善；投资兴建农田水利、研究和推广抗病虫害的新品种等受到地方财力的限制，这些都制约着我国农业风险保障的有效程度。

   综上所述，我国农业风险的保障不能单纯只靠财政救济和银行贷款，必须建立一种政策性农业保险体系，从制度上予以保障。

   (二)建立政策性农业保险对发展我国农业生产、增加农民收入的意义

   农村经济的发展必须要依靠“三驾”马车，一是农业科技的进步和运用，它是农村经济发展的“动力加速器”；二是农村金融体制的建立和完善，它是农业发展的“润滑剂”；三是农业保险机制，它是农业发展的“稳定器”，此三者缺一不可。而“稳定器”是农业发展的基础条件。

  1.建立政策性农业保险是发展农业的一个重要“稳定器”。

  多年来，我国农业保险基本上是靠商业方式运作的，从理论上来说，它难以适应我国农村经济的发展。由于农业其原生的弱势基础地位、多功能特点以及它的高风险性，必须要依靠一个以政府为主导的、专一的、分担的政策保险机制做保障，有利于农村经济的稳定、发展以及农民收入的提高。

   2.建立政策性农业保险有利于化解商业性农业保险的困境，纠正商业性农业保险供给的不充分状况。

   从理论上来说，由于农业保险属于高风险、分散化的险种，经营主体难以自行消化其经营的亏损，所以不适宜完全的商业化运营。再加上农业涉及到国家战略安全，其保险制度具有寄生性，作为一种诱致性保险制度，只能通过社会的公共部门——政府来提供低保费下的保险供给，这就是政策性保险，这种以政府为主导的政策性保险可以在一定程度上补救农业保险的不充分状况。

   建立政策性农业保险还有助于减轻农业保险中的逆向选择和道德风险问题。逆向选择是指大多高风险地区农户投保的积极性高，而低风险地区的农户投保的积极性低；其结果是使风险高度集中，原来测算的费率被扭曲，保险人为避免超赔而被迫提高费率，致使农户的投保积极性受挫。另一方面，由于存在被保险人在投保后欺骗保险公司、或者对保险标的的管理不善或不积极，而给保险公司可能带来的道德风险。这种道德风险在农业保险中是普遍存在，难以控制的，它将造成农业保险定损困难，加上保险公司在出险以后又难以及时赶到现场，容易受地方保护主义及农民道德意识的影响，定损偏高，这更将加大保险公司运作的难度和成本。政府在建立政策性农业保险的过程中，可以对保险制度加强规范，还可以采取一些政府特有的手段，如实行强制保险、严格监管等，来减轻农业保险中难度大，成本高的逆向选择和道德风险问题，推动农业保险健康发展。

    3.我国加入 WTO以后迫切要求发展政策性农业保险，以保护和促进我国农业的可持续发展。

   加入世界贸易组织对我国农业来讲，可谓机遇与挑战并存。从机遇方面看，世贸的有关规则对农业生产的国内补贴有明确的条款支持。按照有关世贸组织的规定，我国今后农业的投入可达460多亿，这与我国近3年在农业基础设施建设、粮食储备、自然灾害救济等国内补贴方面平均每年投入只有27 0多亿元相比，存在多达190亿的缺口。 这个缺口正好为我国农业发展提供了一个非常宽松的运作空间，也给财政补贴型的政策性农业保险提供了政府资金支持。从挑战方面来看，政府必须积极介入，充分利用WTO农业协议中所提供的绿箱政策，发展政策性农业保险，促进农业可持续发展。